В процессе утверждения премьер-министра Шавката Мирзиёева на посту временно исполняющего обязанности президента Узбекистана власти страны вынуждены были оправдываться перед международным сообществом и аргументированно доказывать, что такое решение якобы не противоречило Конституции.
Напомним, в соответствии со статьей 96 Конституции Узбекистана человеком, временно исполняющим обязанности президента, должен был стать председатель Сената Нигматулла Юлдашев. Однако этот малоизвестный узбекский политик сослался на недостаточный опыт государственного управления и взял самоотвод. Данное обстоятельство нисколько не взволновало депутатов и сенаторов. Они тут же нашли выход из этой, казалось бы, непростой ситуации в том, чтобы узаконить передачу высшего поста в государстве премьер-министру.
Созданию этого самого «законного юридического основания» для восхождения Мирзиёева на престол было полностью посвящено совместное заседание обеих палат парламента Узбекистана, состоявшееся 8 сентября. После того как Нигматулла Юлдашев заявил о «самоотводе», на собрании с пространными речами выступили спикер нижней палаты, председатель верхней, лидеры всех парламентских партий, хокимы (губернаторы) всех областей страны, рядовые депутаты и сенаторы… Горько сожалея о «тяжёлой утрате», повторяя одни и те же слова о «судьбоносности» принимаемого решения, каждый из выступавших превозносил в своих речах действующего премьер-министра, Шавката Миромоновича Мирзиёева, утверждая, что только он должен временно занять место главы государства, чтобы спасти страну в такую трудную минуту.
«Был бы человек, а статья найдется»
Центральное место в парламентских «дискуссиях» заняла речь Акмаля Саидова — доктора юридических наук, директора Национального центра по правам человека Республики Узбекистан, председателя Комитета по демократическим институтам, негосударственным организациям и органам самоуправления граждан Законодательной палаты Олий Мажлиса (парламента) Узбекистана. Акмаль Саидов хорошо известен международной аудитории тем, что именно он от лица своей страны регулярно отчитывается перед комитетами ООН по пыткам и правам человека. Критика отскакивает от него, как резиновый мячик от бетонной стены. Такой человек всегда на своем месте, особенно когда властям надо найти выход из затруднительного политического положения.
В своём выступлении главный правовед Узбекистана привел достаточные, на его взгляд, основания для возложения обязанностей и полномочий президента на главу правительства — Шавката Мирзиёева. Вначале Акмаль Саидов коснулся конституционно-правовых аспектов (фрагменты публикуются в переводе «Ферганы»).
«Само собой возникает естественный вопрос: есть ли у нас правовые, конституционные основания для принятия этого решения? Как юрист, я заявляю, что такие основания есть.
На основании части девятой 81 статьи Конституции, а также на основании конституционного закона о Законодательной палате Олий Мажлиса, конституционного закона о Сенате Олий Мажлиса, статьи 11, по согласованию обеих палат Олий Мажлиса вопрос о временном возложении полномочий президента может быть рассмотрен на совместном заседании [палат Олий Мажлиса].
Второе основание: согласно первой части статьи 82, палаты Олий Мажлиса имеют полномочия принимать решения по рассматриваемому вопросу. И вот принятое это решение, согласно статьи 6 Закона о нормативных правовых актах, имеет статус закона. То есть наше решение будет как закон.
И третье основание: нет ни одного конституционного запрета, ограничения, то есть правовой нормы, запрещающей председателю Сената не возлагать на себя обязанности и полномочия президента. Это право председателя Сената на свободный выбор профессии. Это право закреплено в 37 статье основного закона страны».
По мнению Акмаля Саидова, этих правовых оснований вполне достаточно. Однако, сказал он, «по велению времени существуют еще и важные политические, моральные и духовные основания».
«Лицом, на которого временно возлагаются полномочия президента, может быть тот человек, кто должен (отвечать) требованиям нашей конституции, законов, и требованиям сегодняшнего дня, и, конечно, способный всесторонне мыслить, закаленный в разных жизненных испытаниях, многое видевший, участвовавший в развитии страны, в осуществлении крупных проектов, инициативный и требовательный, хороший организатор и преданный всей душой, берущий на себя ответственность, и самое главное, умеющий в любых ситуациях находить общий язык с людьми, способный завоевать авторитет, выделяющийся способностью лидера и предводителя, и очень важно — настоящий патриот нашей родины, патриот нации, последователь, продолжающий дела нашего Юртбаши» (глава страны, так в Узбекистане называли Ислама Каримова. – Прим. «Ферганы»).
«С этой точки зрения, — продолжает Акмаль Саидов, — я считаю, что Шавкат Мирзиёев — наиболее достойная для исполнения обязанностей временного президента кандидатура. Я знаю Шавката Мирзиёева более 30 лет, когда он еще работал в вузе преподавателем. Начиная с 1990 года, он почти 15 лет был членом национального парламента, председателем мандатной комиссии. В те времена полномочия депутатам утверждала мандатная комиссия, избирательной комиссии не было. Более десяти раз я слушал доклады Шавката Мирзиёева по избранию депутатов первого верховного совета, а потом Олий мажлиса. С этой точки зрения, Шавкат Мирзиёев знает все подробности законотворчества, процедуры их принятия.
Во-вторых, Шавкат Мирзиёев непосредственно участвовал в процессе создания Республики Узбекистан.
В-третьих, Шавкат Мирзиёев прошел все ступени исполнительной власти, начиная с низов. Он был хокимом района, области, дослужился до премьер-министра.
В-четвертых, в годы независимости Шавкат Мирзиёев стоял во главе всех дел в претворении в жизнь имеющей всемирное значение созидательной политики нашего Юртбаши.
Шавкат Миромонович, наш Юртбаши с этой трибуны четыре раза рекомендовал вас народным избранникам. Вот здесь в 2003 году, 2005 году, 2010 году и 2015 году он просил депутатов и сенаторов, чтобы они поддержали вашу кандидатуру.
Народные депутаты четыре раза выражали свое доверие вашей кандидатуре. Сегодня нашего Юртбаши нет, к сожалению. Однако и депутаты, и сенаторы просят только одного вас. Как верного продолжателя реформ нашего Юртбаши просят вас принять обязанности и полномочия временного президента.
Думаю, что если примете эти обязанности на себя, то дух нашего Юртбаши будет довольным. Он бы сказал: «Дела, начатые мной, попали в надежные руки».
Пусть сам Аллах поддержит вас в этих ответственных делах. Пусть поддержат духи святых.
Прошу вас поддержать предложение о принятии на себя обязанностей временного президента».
Заклинание духов, ни больше, ни меньше.
Аргументы, приведенные Акмалем Саидовым, многим наблюдателям показались очень спорными. Давайте посмотрим, как правомочность действий по передаче власти в Узбекистане антиконституционным образом комментируют независимые специалисты. В частности, юристы из организации «Ташаббус» (в переводе «Ферганы»).
«После смерти президента Узбекистана Ислама Каримова премьер-министр Шавкат Мирзиёев назначен временно исполняющим обязанности и полномочия президента. Согласно 96-й статье Конституции, «при невозможности исполнения действующим Президентом Республики Узбекистан своих обязанностей его обязанности и полномочия временно возлагаются на Председателя Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан». Однако председатель Сената Нигматилла Юлдашев дал самоотвод и предложил на эту должность кандидатуру Шавката Мирзиёева.
Это предложение было рассмотрено 8 сентября на совместном заседании Сената и Законодательной палаты Олий Мажлиса, который принял решение временно возложить обязанности и полномочия президента на премьер-министра.
Депутат Законодательной палаты Олий Мажлиса, директор Центра по правам человека, доктор юридических наук Акмаль Саидов заявил, что председатель Сената имеет право на отказ от возложения на него обязанностей президента и что решение по передаче обязанностей полномочия президента премьер-министру может быть законным. Для правовой поддержки этого решения он привел пять обоснований. Ниже мы представим правовую оценку этим обоснованиям.
1. Первое обоснование Акмаля Саидова: совместные заседания Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса могут проводиться по любым важнейшим вопросам социально-экономической жизни. Профессор Акмаль Саидов, основываясь на 81-й статье Конституции, говорит, что совместные заседания обеих палат «могут проводиться по любым важнейшим вопросам». Однако такое толкование 81-й статьи Конституции является серьезным отступлением от смысла. В девятом абзаце этой статьи сказано: «Совместные заседания Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан проводятся при принесении присяги Президентом Республики Узбекистан, при выступлениях Президента Республики Узбекистан по важнейшим вопросам социально-экономической жизни, внутренней и внешней политики страны, выступлениях руководителей иностранных государств. По согласованию палат совместные заседания палат могут проводиться и по иным вопросам».
На самом деле 81 статья не предусматривает рассмотрение «любых» важных вопросов, а говорит, что только могут «проводиться и по иным вопросам». С точки зрения права между выражениями «любых важных вопросов» и «по иным вопросам» большая разница, и принцип разделения государственной власти никакому органу не дает полномочия рассматривать «любые важные вопросы» (на этом мы остановимся ниже более подробно).
В 81-й статье Конституции правомерно говорится о том, что Законодательная палата и Сенат могут рассматривать «иные вопросы». В этом положении охват понятия «иных вопросов» должен толковаться в рамках общих полномочий Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса. Общие и абсолютные полномочия Законодательной палаты и Сената определены в 78,79 и 80 статьях Конституции. Получается, что совместные заседания Законодательной палаты и Сената могут рассматривать не любые важнейшие вопросы социально-экономической жизни, а только те вопросы, которые входят в рамки общих полномочий Законодательной палаты и Сената.
2. Второе обоснование Акмаля Саидова: полномочия Законодательной палаты и Сената по принятию решений закреплены действующим законодательством. На совместном заседании палат по обсуждаемым вопросам принимаются совместные решения.
Трудно понять, что он хотел доказать этим обоснованием. Ибо полномочия по принятию решений Законодательной палаты и Сената или законность принятых решений не являются предметом спора. Общественность не ставит под вопрос полномочия вышеупомянутых органов по принятию решений. Протестные настроения общественности направлены на содержание и сущности принятого решения, а второе обоснование не вносит ясности в эту проблему.
3. Третье обоснование Акмаля Саидова: в сложных ситуациях, когда председатель Сената отказывается принимать на себя полномочия и обязанности, парламент не имеет права силой заставлять его сделать это. Эти действия парламента противоречат правам личности свободно выражать свою волю и выбирать для себя приемлемую деятельность.
Освещая третье обоснование, Акмаль Саидов выдвигает два тезиса. Каждый из них мы рассмотрим отдельно.
В сложных ситуациях, когда председатель Сената отказывается принимать на себя полномочия и обязанности, парламент не имеет права силой заставлять его сделать это. Эти действия парламента противоречат правам личности свободно выражать свою волю и выбирать для себя приемлемую деятельность.
В процессе правового анализа целесообразно не опираться на такие неясные, не имеющие правовые основы понятия, как «сложные ситуации». Неясность этого понятия в том, что нет возможности нахождения точного ответа на вопросы, какие ситуации являются сложными, а какие обычные или средней сложности, или же — кто принимает решение по определению, насколько ситуация сложна. Когда за основу принимаются такие неясные понятия, как «сложные ситуации», то создается благодатная почва для невыполнения действующего законодательства или же его обхода. Только в случае объявления режима чрезвычайной ситуации разрешается введение некоторых ограничений на выполнение в полной мере Конституции и действующего законодательства. Это такие случаи, как вооруженные столкновения, опасность агрессии, гражданская война, вооруженные демонстрации, стихийные бедствия. В Узбекистане ни одна из перечисленных ситуаций не наблюдается.
Акмаль Саидов прав, утверждая, что никто не может подвергаться к принуждению против своей воли. Как никто не может против своей воли отправляться на прополку хлопчатника и на сбор хлопка, так никто не может принуждать председателя Сената к выполнению обязанностей президента.
Однако суть вопроса не в принуждении председателя к выполнению своих обязанностей. Когда кого-то назначают на какую-либо государственную должность, предполагается, что он способен выполнять обязанности, возложенные на него, независимо от того, какая ситуация сложится в будущем.
Ислам Каримов предлагает внести поправки в статью 96 Конституции Узбекистана — о возложении обязанностей президента при неспособности последним их исполнять на председателя Сената
По этому вопросу Конституция определяет точное, не вызывающее никаких сомнений конкретное правило, не требующее никаких дополнительных правовых разъяснений. Согласно 96-й статье, при невозможности выполнения президентом свих обязанностей, его полномочия и обязанности временно возлагаются на председателя Сената Олий Мажлиса. Это правило обязательное и не имеет добровольного характера.
А раз так, в случае, если Нигматилла Юлдашев не может выполнять обязанности, предусмотренные 96-й статьей Конституции, то он должен по своему желанию покинуть этот пост или отправлен в отставку, и на эту должность должен быть назначен другой человек. Ибо должностное лицо не имеет юридического права по своему усмотрению принимать часть полномочий на себя, а другую часть передавать другому должностному лицу.
Действующее законодательство не запрещает председателю Сената отказываться от своих полномочий и обязанностей. Этот тезис основывается на принципе «то, что не запрещено, разрешено». Однако этот принцип применим только в отношении физических лиц. Госорганы и должностные лица могут действовать только в рамках, разрешенных действующим законодательством, и для того, чтобы действия председателя Сената по передаче своих обязанностей и полномочий другому должностному лицу были законными, действующее законодательство должно конкретно разрешать эти действия.
Действующее законодательство не разрешает передачи полномочий и обязанностей председателя Сената другому должностному лицу. Согласно 7-й статье Конституции, присвоение полномочий государственной власти в не предусмотренном Основным законом порядке является антиконституционным и может стать основанием для привлечения к ответственности.
4. Акмаль Саидов использовал в качестве очередного основания то, что в Конституции и законах не предусмотрено, на кого следует возложить обязанности президента в случае отказа председателя Сената от принятия полномочий президента.
В действующем законодательстве нет правового понятия «отказ от принятия полномочий» Как сказано выше, должностное лицо либо может выполнять свои обязанности полностью, либо нет.
Не может лицо, занимающее должность, принять часть возложенных на него обязательств и отказаться от остальных. Не имеющий возможности выполнять свои обязанности должностное лицо является недееспособным либо недостойным, и он незамедлительно должен освобожден от занимаемой должности.
Действующее законодательство установило в этом вопросе твердые правила, не нуждающиеся в дополнительном правовом толковании. В рассматриваемом нами случае Нигматилла Юлдашев заявил, что не может выполнять обязанности президента, однако не стал подавать заявление в отставку. В таком случае Сенат должен был отстранить от занимаемой должности председателя Сената, который не способен выполнять свои обязанности. Согласно 15-й статье конституционного закона о Сенате, заместители председателя Сената выполняют обязанности председателя, если он отсутствует или не может выполнять свои обязанности. Выходит, что, в соответствии с регламентом Сената, когда возникает ситуация, предусмотренная статьей 15 вышеуказанного закона, полномочия председателя Сената должны перейти к одному из его заместителей.
По Конституции система государственной власти разделяется на законодательную, исполнительную и судебную власть. И выполнение ими задач, которые не входят в их полномочия, запрещено.
Согласно Конституции, от имени народа Узбекистана могут выступать только избранный им Олий мажлис и президент (статья 10). Кабинет министров в своей деятельности подотчетен перед Олий мажлисом и президентом (статья 98). Анализируя с этой точки зрения, проясняем истинное значение 96-1 статьи: когда действующий от имени народа президент не может выполнять свои обязанности и полномочия, то его функции переходят второму органу, избранному народом и получившему от него полномочия – парламенту (Олий мажлису). Именно поэтому Олий мажлис не может передавать свои полномочия и обязанности представителю исполнительной власти – премьер-министру.
5. Акмаль Саидов приводит в качестве основания, что каждый депутат или сенатор имеет право выступать и высказывать свои предложения по рассматриваемому вопросу на заседаниях Законодательной палаты и Сената, однако это основание не вносит ясность в рассматриваемый нами вопрос. Так как общественность не сомневается в этом праве депутатов и только лишь интересуется, насколько конституционно решение председателя Сената о передаче своих полномочий премьер-министру.
Произведенный выше правовой анализ показывает, что решение парламента о назначении премьер-министра временно исполняющим обязанности президента — серьезное нарушение Конституции и конституционных законов.
И кто же в этой ситуации должен принимать последнее решение? Согласно действующему законодательству, такие ситуации, возникающие между исполнительной и законодательной властью, должно решать третье, независимое звено государственной власти – Конституционный суд.
Однако Конституционный суд Узбекистана до сих пор молчит. Этот орган создан двадцать лет назад, но за это время он вынес всего порядка 32 решений. То есть, в среднем по полтора решения в год. Хотя в Узбекистане сотни законодательных актов, правовых и политических процессов, требующих заключений или комментариев Конституционного суда. Например, насколько соответствуют нормы «прописка» и «ОВИР» конституционному праву граждан на свободное передвижение по территории республики, въезду и выезду из нее? Или же насколько соответствует заложенный в кодекс об административной ответственности запрет на ношение культовых одеяний установленным в Конституции правам на свободу совести, свободу мыслить и свободно выражать свое мнение? И наконец, насколько соответствует Конституции передача части полномочий председателя Сената премьер-министру?
Надеемся, что Конституционный суд не оставит без внимания вопросы, поставленные в этой статье, и учтет высказанные выше аргументы».
* * *
Конституционный суд Узбекистана нем как рыба. Последнее обновление на его официальном сайте датировано 16 июня 2016 года. Очевидно, что о нарушении Конституции со стороны Мирзиёева и его команды он и не пикнет: в Узбекистане не принято подвергать сомнению действия главы государства. А то, что именно Мирзиёев будет утвержден на посту президента республики, уже факт. Имитация выборов главы государства пройдет по уже хорошо отлаженному сценарию, все персонажи которого – избиратели, кандидаты, Центризбирком, СМИ — благовоспитанно сыграют свои ничего не значащие роли. Всё, как всегда.
Дух Юртбаши будет доволен.
